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欧洲高福利制度亟须深层次改革(记者观察)
2019-07-12 15:22    人民网-人民日报

随着人口老龄化程度不断加深,推迟退休成为欧洲“新风尚”。图为91岁的德国餐厅服务员正在工作。影像中国

上世纪50年代起,欧洲国家普遍建立了普惠性社会福利制度,在促进社会公平、稳定社会秩序等方面发挥了积极作用。随着经济社会情况的变化,高成本问题日益突出,人口老龄化等问题加剧,特别是在经济危机和难民危机冲击下,其结构性缺陷不断显现。

众多专家意识到,盲目推行高福利制度已成为经济发展的不利因素。有专家认为,如何在提供高福利和鼓励更多人参与劳动间找到平衡,是福利国家需要解决的根本性问题。还有专家指出,只有与现实发展情况相符的福利制度,才能最终达到惠及民众的积极效果。

北欧         

人口老龄化冲击税收基础

本报驻比利时记者方莹馨

自上世纪五六十年代起,瑞典、芬兰、挪威、丹麦、冰岛等北欧国家建立起高福利模式,几乎将公民的衣食住行、生老病死全部纳入社会保障体系。然而,伴随着人口老龄化问题不断加剧,高福利赖以维系的高税收受到极大冲击。2015年爆发的欧洲难民危机更让其制度性缺陷不断显现。

北欧国家的福利支出占国内生产总值比重较大,需要通过高税收来维系。据经合组织统计,瑞典、丹麦、芬兰税收占国内生产总值之比均高于40%,位居世界税收最高国家前列。挪威和冰岛税收占比虽然相对较低,但也接近40%,远高于经合组织成员平均水平。

高税收导致国内生产性投资不足和生产增长停滞,引发失业率上涨。失业人数增加又会减少税收规模,并加重政府的福利支出负担,形成恶性循环。上世纪90年代初,芬兰曾经历严重的经济衰退,导致就业率急剧下降,至今仍未恢复到衰退前水平。与此同时,芬兰养老金支出目前占国内生产总值比例超过10%,而来自就业人口收入的支持不足7%。

由于生育率低和平均寿命延长,北欧国家65岁以上老龄人口占总人口比例近20%,已经步入“超老龄社会”阶段。面对日益增多的老龄人口,养老金出现巨大缺口,也给北欧国家财政的可持续性带来极大破坏。

欧洲政策研究中心研究员巴斯伦德认为,如何在提供高福利和鼓励更多人参与劳动间找到平衡,是福利国家需要解决的根本性问题。现阶段,北欧国家福利制度面临的最大挑战来自人口老龄化和移民问题。人口结构的变化导致北欧国家劳动力供给不足,这也是其经济增长缓慢的主要原因。

为缓解人口老龄化的压力,北欧国家纷纷延迟退休年龄。丹麦目前已经将退休年龄从2014年的60岁推迟至62岁,并计划在2019年至2022年进一步推迟至67岁,从而增加劳动力供给,扩大就业人口征税范围,减缓养老金支出增长,用以弥补养老金缺口。瑞典则采取了将退休年龄和养老金挂钩的弹性方式,鼓励老年人坚守工作岗位。

2015年欧洲难民危机给北欧福利国家模式带来了更大的难题。瑞典接纳了16.3万名难民,成为人均接纳难民人数最高的国家。由于受教育程度低、语言不通等原因,移民在瑞典的失业率超过15%,本国居民失业率仅不足5%。有评论认为,瑞典政府仅仅提供补贴及福利,却无法通过创造、提供就业岗位的方式帮助、规范难民。瑞典民众认为,自己缴纳的高额税负大量被用于与难民有关开支。民众长期积累的不满情绪,不仅给极端民粹主义的发展创造了空间,也让瑞典进一步削减福利等改革计划面临巨大阻力。

德国

通过改革逐步减轻高福利负担

本报驻德国记者冯雪珺

德国被认为是现代西方福利制度的发源地。然而,进入21世纪之后,高福利制度成了拖累德国经济发展的包袱。直至德国政府2003年推出“2010议程”,削减了过重的社会福利,德国经济和社会发展才重新走上正轨。

东西德统一后,德国政府出于种种原因,不顾地区发展不平衡,决定将西德地区的社会福利制度推广至东德地区。德国城市事务研究院专家兰度阿当时就曾指出,福利制度的建设应与社会发展程度相适应。盲目推行高福利,不仅不会缩小东西部在经济和社会方面的巨大差异,还会严重拖累整个德国。

果然,在此后近20年时间里,为支撑原东德各州的社会福利保障体系,德国政府不得不背上每年约500亿欧元的财政负担。伴随着21世纪初的世界经济衰退,德国陷入了严重的经济危机,养老金等社会福利支出占国内生产总值一度高达1/3。

2002年,德国企业破产数量创下超过3.7万家的历史纪录。由于失业者仍可在4年内领取相当于原工资63%的救济金,致使德国失业人口一度达到500万,产生了大量不工作仅靠救济金生活的“懒汉”。

被德国媒体称为“最厚脸皮失业者”的汉堡人阿诺—迪贝尔,曾公开发出这样的回应:“我为什么要工作?”他失业后几十年无所事事,仅靠领取救济金维持日常生活开支,直到2015年被送进养老院“安度晚年”。

“与懒汉没有道理可讲。”2003年,时任德国总理施罗德力排众议,推出了“2010议程”一揽子结构性改革。改革中相继推出的4部《哈茨法案》,对社会福利进行了大幅削减,如下调就业与失业者的福利补贴,强制失业者接受职业培训并尽快再就业。同时,法案还包括推迟退休年龄、减少政府法定退休金支付比例等内容。

“‘2010议程’是强硬的,但也是必需的。”莱茵—威斯特伐利亚经济研究所专家克鲁夫表示,德国失业人口如今约为250万,已缩减到改革前的一半。通过改革逐步减轻高福利负担后的德国,成为国际金融危机后率先复苏的欧洲国家,并成为推动欧洲经济增长的“火车头”。

2018年,德国政府财政盈余高达580亿欧元,刷新东西德统一以来最高纪录。德国总理默克尔曾表示,正是施罗德和“2010议程”让德国将超负荷高福利重新扳回正轨。

为推行“2010议程”,施罗德和他所领导的社民党付出了巨大代价。由于削减福利引发选民和党内不满,施罗德被迫于2005年提前辞职,随后又宣布退出政坛。社民党的力量也受到很大削弱。

对于西方政党体制弊端导致的改革困境,欧委会主席容克曾表示:“我们都知道应当改革,以及如何改革,但我们都不知道,改革后该如何重新当选。”

西班牙         

养老金可持续难题日益凸显

本报驻西班牙记者姜波

马德里青年维克多最近刚刚临时工转正,心里特别高兴。在西班牙,“临时工”和“正式工”在福利和员工保障等方面有着巨大差别。企业如果解雇长期合同的员工,需要根据其工作年限支付一笔不菲的失业补偿金,大大提高了企业解雇员工和招聘新员工的成本。这导致很多企业在签署长期合同时极其谨慎。为了减少用工成本,不少公司甚至会在员工临时合同到期后,将其解聘,选择雇用新的临时员工。也有不少公司会采取跟第三方劳务公司签署合同的方式雇用临时工。

劳动合同问题凸显西班牙在高福利制度下扩大就业面临的窘境。西班牙社保体系已连续多年出现赤字。据西班牙对外银行近日公布的报告显示,2018年西班牙社保赤字达189亿欧元,2011—2018年间,社保赤字累计已超过1000亿欧元。西班牙福利制度的可持续性面临严峻考验。

高福利制度对经济表现的依赖性非常强。西班牙庞培法布拉大学教授阿马特认为,西班牙的经济基础在欧洲国家中相对薄弱,债务安全状况也相对脆弱。一旦经济形势恶化,极易引发税收减少、福利开支不足等问题。政府财政赤字膨胀、负债率攀升等问题也会接连浮出水面,进而引发债务危机。

近几年来,尽管西班牙经济逐渐摆脱危机,开始稳步复苏。但随着其人口老龄化趋势不断加剧,养老金可持续难题日益凸显。造成养老金可持续问题的重要原因之一,在于失业率尤其是青年失业率偏高,缴纳社保资金的人数增长有限。造成失业率高企的原因,也有高福利制度的因素。高福利制度同高失业率互为因果,形成恶性循环。

目前,西班牙临时工比例超过26%,是欧盟内比例最高的国家,为欧盟平均值的近两倍。在15—24岁的青年就业者中,临时工的比例更是超过70%。以保障劳工权利为出发点的福利制度,反而成为抑制劳工市场活力,尤其是青年人就业积极性的原因之一。

西班牙马德里自治大学教授古斯塔沃表示,从国家层面来看,高水平的社会福利保障导致政府和企业将更多资源用于福利支出和开销,用于创新、研发的投入相对减少,从而削弱经济长期增长动力,这在经济下行周期表现更为显著。

在经济危机时期,西班牙政府曾为了减少政府债务而削减公共财政支出,研发投入不断遭到削减,占国内生产总值比重不断下降,至今尚未恢复至危机前水平。西班牙在创新方面的投入与欧盟领先国家的差距不断被拉大,导致经济竞争力相对削弱。长期来看,这一状况导致西班牙难以提供足够动能,改变长期以来经济增长模式单一、过度依赖房地产业和个人消费等结构性问题。

西班牙《经济学家报》评论指出,西班牙福利制度亟须更多深层次改革。一方面要激发劳动力市场的活力,通过促进和提升就业为社保资金开源。另一方面要减少政府和企业的福利负担,使更多资金用于研发等投入,提高创新水平,进一步推进结构性改革进程。只有这样才能实现福利制度与经济的平衡和可持续发展。

希腊         

过高福利导致深陷债务危机

本报记者韩秉宸叶琦

2018年8月,希腊宣布正式结束第三轮救助计划,由此告别依赖长达8年的援助,重回正常国家的运行轨道。很多专家在分析希腊债务危机时,都明确指出,在社会福利上盲目的高投入,是拖累并导致希腊陷入危机的重要原因。

希腊曾实施过脱离实际的高福利政策,在公务员福利方面体现尤为明显。在欧债危机爆发前,希腊公务员每年会获得14个月的薪金,带薪休假一个月。40岁以后就可以开始领取养老金。已去世公务员的未婚或离婚子女,可以继续领取父母的退休金直到死亡或者结婚。公务员不仅待遇好,而且涵盖范围极其广泛。只要不是私营机构雇用人员,几乎全部被纳入公务员范畴。在希腊债务危机爆发的2010年,希腊总人口约1100万,公务员人数却高达百万之多,约占全部就业人口的1/4。这不仅导致不少公共部门效率低下,也让国家财政因此不堪重负。

雅典经济与商业大学副教授马塔萨加尼斯表示,当生产力和经济发展水平没有得到相应提高时,希腊政府只能靠不断借助新债或增加税收,来填补福利开支缺口。高福利制约经济结构升级和发展,让希腊陷入大量举债的恶性循环。数据显示,希腊债务占国内生产总值的比例常年维持在100%以上,大量债务产生的原因正是需要维持日益庞大的公务员队伍等。即便是在接受救助期间,国际债权人下拨贷款后,希腊政府的首要任务,也是支付拖欠公务员的工资福利等。

维持过高福利而陷入债务危机,让希腊经济在过去几年萎缩约25%。为了满足国际债权人的救助要求,希腊不得不实施多轮紧缩和改革措施,其中首当其冲的就是公共机构开支和养老金等。仅在2010年至2012年间,希腊公务员就被裁撤40万人,随后希腊政府又进行过数次裁员,并大幅削减公务员薪资福利等。不过,公务员人数占总人口比例依然维持高位。而伴随人口老龄化加剧,养老金也始终是希腊必须面对的“老大难”问题。

由于制度建设不完善以及社会化程度不足等问题,希腊养老金占财政支出比例长期居高不下。虽然希腊政府已经按照国际债权人要求,将养老金支出削减约50%,但欧盟统计局数据显示,希腊养老金支出占国内生产总值比例超过17%,远远超过欧盟成员国的平均水平。由于养老金发放条件过于宽松、监管不严,更造成冒领泛滥等问题。仅在2011年爆发的“幽灵养老金”事件中,希腊政府就发现12万户家庭隐瞒老人离世的事实,继续冒领养老金,总计金额高达10亿欧元。

在希腊结束救助计划前,欧盟委员会分管经济和金融事务的委员莫斯科维奇曾再次提醒,希腊经济所面临的现实依然“严峻”:“虽然紧缩时期已经结束,但救助计划结束并不是改革之路的终点。”

希腊克里特岛大学社会学副教授扎巴尔洛科强调,希腊还需要在养老金制度、医疗制度、财政和金融、劳动力市场、商业环境等领域积极探索并推动改革,才能真正地走出债务危机。

制图:蔡华伟


《 人民日报 》( 2019年07月12日 17 版)

【采编 郑强】原标题:欧洲高福利制度亟须深层次改革(记者观察)

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