关于遏制耕地“非粮化”推进撂荒地整治的调研报告

别口镇党委副书记、镇长  高宁

要发展好农业，实现国家发展与社会稳定，必须充分贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，强调农业现代化与乡村振兴的结合。当前，面对耕地“非粮化”和撂荒现象，需通过优化土地利用结构，引导农民回归粮食生产。同时，要提升农业科技水平，加强对粮食生产的政策支持，确保粮食安全，满足居民的基本生活需求。此外，推动农民增收与农村产业升级，使农业不仅是传统耕作，而是与现代经济相结合，促进农村可持续发展。

一、基本情况

别口镇位于重庆市西北部，幅员面积41.34平方公里，地处盆地浅丘地带，最高峰官陡坡海拔362米，最低点卢家坝海拔228米，地势平坦。别口镇属亚热带季风气候，多年平均气温16.8℃，年平均降水量996毫米，纳入渝遂绵优质蔬菜生产带建设。

目前别口镇耕地保有量目标任务26054.87亩，实际耕地保有量26266.67亩，超目标任务287.62亩；永久基本农田保护目标任务22773.86亩，实际保护面积22675.22亩，欠目标任务98.64亩。2023年“非粮化”处置任务2072亩（耕地撂荒灌丛化1749亩、产业结构调整104亩、退耕还林219亩）；撂荒地1609亩，其中10亩以上连片地块55个，5亩至10亩地块55个；耕地恢复补足任务276亩。

二、成因分析

现有资料对耕地撂荒没有统一的定义。世界联合国粮食及农业组织把撂荒地定义为“连续五年及以上没有被农业生产或者其他农业活动的可耕地”。有学者将耕地撂荒分为显性撂荒和隐性撂荒。显性撂荒就是通常意义上的耕地闲置无人耕种，隐性撂荒则是农民对于农业种植不尽心尽力，造成产量缩减，即对耕地造成隐性撂荒。根据耕地撂荒时间长短分为全年撂荒与季节撂荒。全年性撂荒是耕地一年没有进行农业种植，季节性撂荒是农业生产活动只在某个季节发生也可以认为是耕地轮休，季节性撂荒难以判定。本文调研对象是2年及2年以上没有对其耕地进行耕作，认定为耕地撂荒。结合调研实际，别口镇撂荒原因可归纳以下几方面：土地政策执行有空位；人口老龄化和劳动力外出导致农村劳动力减少；农产品产值低影响耕作积极性；土地质量差。

（一）土地政策执行有空位

未严格执行政策，在《中华人民共和国基本农田保护条例》第十八条规定“承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田”。别口镇2023年“非粮化”2072亩、撂荒地1609亩，其中连续2年及以上弃耕抛荒面积达70%以上，村集体收回农田较少。农民受“恋土情节”影响和对现有的流转政策不了解，宁愿撂荒也不流转土地。

（二）劳动力流失严重

根据统计年鉴别口镇2019年--2021年户籍人口总数分别为16074人、15903人、15744人，60岁以上分别为4072人、4076人、4044人，即老龄化比例分别是25.3%、25.6%、25.7%。根据实际调研统计，现镇内从事农业生产的劳动力70%以上多为60岁以上老人。

同时，随着经济社会不断发展，农村居民工资性收入逐渐取代种植收入成为农村劳动力的收入来源，有知识、有技术、思维活跃、年富力强的青壮年纷纷进入城市就业，“弃耕务工”“弃田经商”成为很多农民的首选，农村人口加速流出，向城镇转移，农村“劳力荒”“空巢老人”“留守妇女”“留守儿童”等成普遍现象。2023年户籍人口15289人，常住人口3486人，仅占户籍人口的22.8%。

综上，人口连续减少、老龄化比例连续升高；劳动力流失，农业劳动力转移到非农产业增多，从事农业劳动者基本上不能胜任繁重的农业生产，劳动力成本提高，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏，出现耕地撂荒的现象。

（三）经济效益差

近年来，农资价格、劳动力价格上升，农产品收益下降，甚至出现亏本。据调研统计，油菜亩产260斤，每斤约3.5元，亩产值910元，除去化肥、农药等费用450元，收入约380元；水稻亩产900斤，每斤1.8元，亩产值1620元，除去化肥、农药、机械等费用1000元，收入约620元。人均土地1-2亩，忽略土地轮休，耕地劳动收入约1000-2000元。现非农产业日均收入达100-500元。粮作经济效益低，劳动强度大，农民宁可打杂工，花钱买粮食，也不愿种粮，不愿多种，导致了耕地的季节性撂荒。

（四）耕地自然条件较差

我国开始实行分田到户最早是从20世纪80年代开始，即根据人口均分，优质地与劣质地搭起来随机分给农民，于是出现土地极度分散。别口镇2023年“非粮化”土地2072亩，其中，5亩以下图斑107个，面积372.51亩；撂荒地1609亩，其中，5亩以下图斑多达57个，面积仅185.89亩。土地极度分散，机械无法大规模耕作，阻碍了农村生产力发展，影响土地流转，无法引进大户规模化种植，同时农民的精力有限，不能将分散的耕地都能精耕细作，致使部分偏远耕地直接撂荒。

土壤较为贫瘠。弃耕土地中部分土地含有较多鹅卵石，“非粮化”土地2072亩中含较多鹅卵石土地约1280余亩占61%，撂荒地1609亩中含较多鹅卵石土地约1020余亩占63%。土地质量差，达到优质耕地产量，需要投入人工成本、生产资料（化肥、农药、机械）增加20%，按上述调研结果，亩均油菜收入仅290元、水稻收入420元。耕地贫瘠，成本较高，影响耕作收益，减弱耕地积极性，导致贫瘠土地出现季节性弃耕，甚至全年性弃耕。

三、耕地撂荒治理的对策与建议

（一）推动相关法律法规和政策的落实。采用“线上+线下”宣传，营造整治撂荒耕地的良好氛围。主要宣传习近平总书记关于粮食安全重要论述和指示批示，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等相关法律法规和政策，进一步增强群众义务感和干部责任感。严格执行相关法律法规和政策，对于连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同。严格落实耕地地力保护补贴政策和实际种粮农民一次性补贴政策，经核查未实际种粮的，坚决依法追缴补贴款。

（二）进行土地整理，全力推进复耕。政府统筹组织，组织人员摸排撂荒地图斑现状，及时取消享受相关补助政策，依法追究违约责任并给予纳入相关行业黑名单和失信人员等惩处。制定复耕方案，委托第三方统一标准完成复耕。村（社区）协调有序推进，连续2年以上弃耕抛荒的，经提醒督促未按期复耕的，发包方书面告知承包方并在本集体经济组织公告后，由村集体经济组织代管代耕。村（社区）配合第三方全力推进本辖区内撂荒地的复耕。

（三）引进种植大户，实现农业产业结构调整。引进企业和大户进行种植，避免复耕土地再次撂荒，实现种养业“规模化”发展，以“公司+农户”经营模式，引导返乡就业农民扎根农村，承包复耕“非粮化”耕地进行种养，公司解决居民资金投入、销路和技术等难题，村集体经济为村民土地流转服务。

（四）持续强化激励保障。加强技术保障。组织农技人员采取蹲点包村等方式开展技术指导服务，为土地承包者、大户、第三方进行撂荒地开垦提供技术指导，确保复耕土地符合《土地利用现状调查技术规程》要求，为农业生产技能弱的种植户，开展“一对一”技术帮扶。加强政策保障。加强复耕复种补贴，对复耕复种连片撂荒耕地的，给予复耕复种主体一次性补贴，但主体应至少种植三年，否则承担违约责任。优化粮油种植补贴，对复耕撂荒地种植粮油的大户继续执行大户补贴政策，制定本地区奖励政策，可叠加享受。加强收益保障，每年预留储备粮收储份额，定量保额收购撂荒耕地复耕种植粮食，并适当提高收购价格，防止继续撂荒。加强资金保障。统筹调度资金，将完成耕地恢复补足、存量“非粮化”处置专项整治资金纳入第一优先顺序予以保障，确保各项工作顺利开展。提高预算比例，每年预算编制时，应对复耕复种补贴、优化粮油种植补贴、收益保障保留足额预算，确保补贴按时发放和及时完成收购。

编辑 何云飞

编审 王   鹏

监制 李   静