关于潼南区高质量推进“大综合一体化”

行政执法改革的调研报告

区司法局党组书记、局长  黄西北

党的二十届三中全会是新征程推进中国式现代化的时代新篇。全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。《决定》第九部分专章强调“完善中国特色社会主义法治体系”，充分彰显了我国在法治轨道上推进中国式现代化的决心，其中提出了“深化行政执法体制改革”、“完善基层综合执法体制机制”等任务要求。习近平总书记今年在重庆考察时也强调，建立健全“大综合一体化”城市综合治理体制机制，让城市治理更智能、更高效、更精准。“大综合一体化”行政执法改革秉持“条抓块统”的基本取向，依托数字化治理手段，通过对治理模式中条块权力关系的调整，以解决部门化分块式执法带来的治理难题，是重庆市探索行政执法体制改革、提升超大城市现代化治理水平的重要举措。现对潼南区改革开展情况及存在的问题进行分析汇总，形成如下调研报告。

一、工作开展情况

潼南区认真落实有关改革要求，积极探索、大力推进，围绕队伍、事项、监管、监督、平台等五大关键变量改革攻坚，取得了一定的工作成效。

（一）优体系提素质，推进执法队伍“大综合一体化”。撤销6支区级行政执法队伍，优化调整保留7支区级综合行政执法队伍。镇街实行“一支队伍管执法”，采用包片联系为主、派驻指导为辅的方式，下沉部门执法人员58人。持续提高队伍素质，开展专题业务培训演练11次，覆盖执法人员300余人次。

（二）聚共识创模式，推进执法事项“大综合一体化”。召开全区“大综合一体化”行政执法改革工作会、行政执法事项划转工作推进会，组织城市管理、文化旅游、市场监管等综合行政执法部门认领完毕首批337项行政执法事项，开展第二批663项划转行政执法事项意见征求工作。明确镇街综合执法事项，构建“法定执法+赋权执法+委托执法”执法新模式。

（三）强协同抓联动，推进执法监管“大综合一体化”。完善行业监管与综合行政执法协同机制，制定执法协调等4项配套制度，建立“镇（街道）—部门”行政执法协同办案机制和职责争议协调机制。统筹开展涉企联合执法，编制涉企联合执法计划，组织相关部门开展重点领域联合执法8次，覆盖企业14家，压缩执法活动60余次，有效解决了重复执法、交叉执法、多头执法问题，保障了企业的正常经营。

（四）严审核夯基础，推进执法监督“大综合一体化”。创新建立“一案三审”工作机制，构建起“镇（街道）—部门—区司法局”三重法制审核及会商工作格局。督促各镇街按照市级要求的时限实现执法服装统一和基本设施设备配备到位，规范基层执法形象。

（五）重数智强应用，推进执法平台“大综合一体化”。推广数字执法，依托“执法+监督”数字化应用开展行政检查1506户次，“综合查一次”组团式执法28次，“执法监管一件事”执法活动12次，行政处罚88件次。

二、存在的问题

执法改革的核心问题在于执法权的移转，一方面是纵向移转，即执法权从区级部门有序下放到镇街；另一方面是横向集中，即区级部门间执法权的相对集中行使和镇街内执法权的统一行使。当前，我区在推进改革中还存在一些倾向性问题值得重视。

（一）执法事项纵向移转有困难。一是乡镇经济社会发展水平缺乏赋权刚需。镇街综合行政执法改革的大部分做法都借鉴自沿海发达省市，但沿海发达地区乡镇发展水平与均衡程度均远远高于内地，为规范经济社会秩序，有进行赋权改革迫切需要。从我市及我区情况来看，主城区的镇街和区县的街道或经济较为发达的镇有较强的赋权执法需求，其他乡镇则不太具备开展赋权执法的现实驱动力，执法权下放后使用频率不高，改革效益不明显。二是乡镇人财现状难以支撑赋权开展。全区各镇街综合行政执法机构实际在编在岗率仅60%，且大部分属于混岗使用，改革前期个别镇甚至只有1名在编在岗执法人员，无法正常开展执法工作。镇街执法人员整体素质有限，具有法学专业背景的执法人员不足3%，45岁以上执法人员占比达50%，年轻力量普遍不足。同时，镇街执法队伍编制系事业编，晋升渠道有限，亦无从事执法工作的其他津补贴，工作动能普遍不足。此外，镇街物资经费缺口大，执法装备配备进度较为滞后，基层总体现状与改革的任务要求之间落差巨大。

（二）执法事项横向集中有隐忧。一是事项和编制划转存在“两张皮”。未能完全坚持“人随编走、编随事转”的原则，如在我区首批事项划转中，区城市管理局承接从区住房城乡建委划入的255项行政执法事项，但在相对应的编制调整中，因两单位执法队伍身份性质不兼容的原因（前者为参公编制，后者为事业编制），区住房城乡建委执法队伍20余名人员编制只能被划转挂至区交通运输委，事项与人员编制划转不一致，影响未来行政执法整体质效。二是管执分离可能导致权责边界不清。此次改革将多个领域的行政处罚权剥离并集中交给综合行政执法机关来行使，这样一来行政主管机关仍是行政管理的法律主体，依然需要履行行业监管职责，而综合行政执法机关也具有行政监督检查的权限。如果二者边界不厘清，容易造成整体上的碎片化状态，行政执法协调成本必将大幅上升，且容易出现行政主管机关将行政管理任务推向执法终端的“以罚代管”现象，或因职责不清出现多头执法、推诿扯皮、选择性执法等不良现象。

三、工作建议

改革必须坚持实事求是的基本态度和循法而治的根本方法，做到既为工作赋能，又不增加额外负担，应当按照“权能匹配、权责对等”的原理，坚持稳中求进，在不断提高权责划分针对性、平衡性、灵活性的同时，为权能履行提供必要的保障和支撑。

（一）把握三个关系，循序渐进推进改革。一是进一步处理好效率和质量的关系。改革不能寄望于一蹴而就，特别是涉及到基层的改革，从思想观念的转变、机制制度的建设、到最后成果落地，有一个漫长的过程，不能大水漫灌，操之过急。要把握好改革的时间节奏，留给基层足够的时间和空间去消纳、去理解、去实践。二是进一步把握好共性和个性的关系。改革的前提一定是有现实需求，必须做好对改革效益的测算，切不可落入为了改革而改革的窠臼。同时，改革也必须坚持实事求是的基本态度，不能一味地照抄照搬，不顾自身实际，否则只会徒增基层负担。三是进一步兼顾好原则和灵活的关系。改革工作既要讲原则，也要讲灵活，既要保持必要的稳定，也要在发现问题后及时修正。要坚持依法依规定责，科学合理赋权，坚持责权一致，责能一致，坚持自下而上，上下联动，坚持因地制宜，分类指导。

（二）聚焦三大重点，坚持问题导向着力攻坚。一是建立综合行政执法事权匹配机制。综合行政执法事权的履行需要建立与之相匹配的人力财力保障机制，要推动综合行政执法的事权、财权、编制从行政主管机关向综合行政执法机关同步转移，切实解决综合行政执法事权到位而人权财权不到位问题，避免影响改革质效。二是严格落实编制划转。会同区委编办督促区级各执法部门按照“人随编走、编随事转”的要求划转执法编制人员，各镇街执法队伍人员回归执法本位，保障执法人员数量、统一执法服装、配备基本设施设备、规范办案场所，确保执法队伍建设与改革任务要求相匹配。三是明晰行政主管机关与综合行政执法机关的职责边界。综合行政执法改革要更加注重维护行政权整体性，理顺与行政主管机关间的职责关系，建立信息互通、资源共享、协助配合、监督制约的运行机制，避免因行政权分割造成监管与执法边界不清、部门间融合度不够、职能运行不畅等问题。

编辑 何云飞

编审 王   鹏

监制 李   静