拓展地方税源 增强地方财力

潼南税务局党委书记、局长  岑远春

党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）提出：“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。” 当前地方经济高速扩张的土地财政模式已经明显难以为继，长期依赖土地财政带来的高负债已经成为地方政府发展经济的严重阻碍。本文按照“增税源、优结构、扩权限、保支付”的总体思路，通过分析当前地方税收收入存在的四方面问题，旨在通过多元化税收渠道来增强地方政府的可用财力，促进地方经济高质量可持续发展。

一、存在问题

（一）地方收入规模偏小。在我国现行18个税种中，增值税、企业所得税、个人所得税、消费税四个税种提供了60%左右的地方税收收入，尽管房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税和车船税等为地方专享税，但其收入能力有限，仅占地方税收总收入的10%至20%。加之目前我国对共享税收入划分的具体标准尚无科学明晰的规定，中央可根据宏观调控需要或新情况新问题随时调整共享税的分成比例，导致共享税分成比例调整频繁且缺乏稳定性。另外，地方专享税税种的收入普遍规模较小，并具有税源分散、征管难度大、收入稳定性差等特点，难以担当地方主体税种。

（二）税制结构不合理。税收收入占财政收入的比重有所下降。如这一比重从1994年的98.3%下降至2023年的83.6%，这不利于财政收入的可持续增长，也反映了税制设计上的不合理。再如，直接税占税收收入的比重也偏低，如2023年个人所得税占税收收入比重为8.2%，远低于发达国家25%的平均值。地方税体系以间接税为主，对收入再分配调节作用弱。另外，地方税体系不够完善。“营改增”之前，营业税一直是地方主体税种，是地方财政收入的主要来源，随着营业税改征增值税，我国地方主体税种消失，地方财政收入日渐紧张。

（三）地方自主税权有限。近年来，在中央统一立法和税种开征权的前提下，虽然通过立法授权，适当扩大了省级税收管理权限，但总体看，税权仍高度集中在中央，地方政府在税收征管、税收收益等方面的税权比较有限，加上地方税制往往难以适应地方实际情况，加剧了地方政府财力和支出责任不匹配的问题，地方公共服务缺少地方税的利益激励，影响了多元共治格局的形成。而我国区域异质性较强，东中西省份资源禀赋迥异，这种由中央决定税基、税率以及分成比例的税权配置方式会导致地方政府非税收入规模的过度膨胀。此外，地方政府缺乏税权，限制了各级政府的基本支出需求，降低了地方政府积极性，制约了地方政府公共服务和社会管理职责的履行，影响了国家治理效能的提高。

（四）转移支付制度亟待优化。政府事权和支出责任划分仍不够清晰。当前我国的政府间尤其是省以下政府事权和支出责任划分较为模糊，转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱。现行转移支付无法全面反映中央承担的基本公共服务支出责任。转移支付相关法律制度体系不够健全。我国中央对地方转移支付缺乏有效的监督约束机制，转移支付资金在拨付和使用过程中一定程度上存在挤占、截留、挪用、浪费和低效率现象。地方财政对中央财政的依赖程度在提高

二、举措拓展地方税源，增强地方可用财力

（一）增税源，拓展地方收入来源。一是下划部分中央专享税到地方。加快推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，分品目、分步骤稳妥实施，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。将车辆购置税调整为共享税并提高地方的分成比例，使地方政府获得更多的资金用于交通基础设施建设和管理，提高城市竞争力。二是优化共享税分享比例。以政府间财力协调为前提条件，保持稳定的所得税和流转税收入来源，并根据各税种的筹集收入职能、激励效应等因素，动态调整共享税的范围和共享比例，以适应经济结构优化升级。如对增值税应该进一步扩大给地方的分配。同时，可以在未来将消费税纳入共享税范畴，按照消费税的项目合理设计分享比例。三是扩大地方专享税规模。一方面是理顺税费关系，加快费改税的进程步伐。另一方面是扩大地方专享税税基，结合完善绿色税制，扩大环境保护税、资源税的征收范围，促进合理、节约开发利用资源。

（二）优结构，增加地方自主财力。加快完善地方税体系，缓解营改增及增值税收入划分调整后地方政府的财政压力。一方面，培育壮大地方主体税种。我国地方主体税种的选择采取阶段性方案，即短期以消费税作为地方主体税种，长期以房地产税作为地方主体税种。消费税下划地方可充分调动地方政府积极性，，促进地区生态文明发展，形成“绿水青山就是金山银山”的发展理念。加快推进房地产税立法进程，继续深化房产税改革，扩大房产税试点范围，适时开征房地产税、遗产税等财产税，并将其作为地方主体税种，对健全地方税体系具有重要作用。另一方面，健全直接税体系。完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。完善房地产税收制度，更好发挥直接税在组织财政收入和调节收入分配等方面的作用，促进社会公平正义。

（三）扩权限，推动地方有效管理。一是适当扩大地方税权。在中央统一立法和税种开征权的基础上，探索研究在地方税税制要素确定，以及具体实施上赋予地方更大自主权。明确地方政府在税率税目调整、税收减免、税收管理等方面的税政权限，以便地方政府结合当地的实际经济情况实施合理的税收政策，更好地发挥调控职能，促进当地的发展。二是进一步深化税收征管改革。全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，持续推动现代化税收征管系统建设。完善税务监管机制，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变，进一步增强纳税服务和税务执法的规范性、便捷性和精准性。三是积极稳妥推进非税收入立法研究，提升政府收入体系规范化和法治化。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。四是积极构建“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税费共治新格局，实现从“单打独斗”向多部门、多维度“集成共治”转变。

（四）保支付，促进地方财力均衡。一是理顺央地财政关系。优化政府间事权和财权划分，加快构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系，形成各级政府事权、支出责任和财力相匹配的制度。二是优化转移支付制度建设，推动转移支付法治化，健全转移支付分类管理机制。提升转移支付制度的针对性与平衡性，建立健全转移支付公开透明和监督约束机制，加强转移支付分配使用和绩效管理。适当提高省级负担比例、帮助基层减轻支出压力，规范收入分享方式，严格转移支付设立程序。增加均衡性转移支付占比，探索分类转移支付的方式，将转移支付弥补地方财力缺口与调动地方积极性的功能结合起来。同时，优化财政转移支付结构，对地方政府在教育、社会保障等民生领域的投入进行倾斜，促进社会公平正义的实现。

编辑 何云飞

编审 王   鹏

监制 李   静